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Crecimiento acelerado en costas de Guanacaste
lunes, 11 de junio de 2007

28 de agosto del 2006. SETENA por Licda María Guzmán Ortiz. El acelerado crecimiento inmobiliario en las zonas costeras de Costa Rica, el caso de Guanacaste y la necesidad de una estrategia ambiental integral para la prevención de daños al ambiente por efectos acumulativos.

 

1. Problemática

Durante los últimos años se ha venido dando un acelerado crecimiento del desarrollo inmobiliario en las zonas litorales costeras de nuestro país, particularmente en la provincia de Guanacaste. Básicamente, no se trata de desarrollo turístico, sino más de un crecimiento urbano. Los proyectos corresponden con condominios horizontales y verticales de diferentes características. Las modalidades son diversas, desde la segregación de fincas en lotes grandes, que luego se venden para que los propietarios construyan de forma individual sus residencias, hasta condominios horizontales o verticales terminados, estos últimos compuestos de edificios de varios pisos (hasta 15, en algunos casos) para ofrecerlos a la venta.

Se afirma que no es un desarrollo turístico, en la medida de que el usuario de esas residencias en condominio tiene, por lo general, un comportamiento diferente al del turista que visita por unos días un determinado sitio. En este caso se trata de propietarios de residencias que habitan, semanas, meses o incluso permanentemente en sus casas. Este aspecto, aunque desde el punto de vista, económico, comercial puede resultar positivo, desde el punto de vista ambiental tiene efectos que deben ser considerados de forma integral y previstos de manera apropiada para evitar efectos negativos en el ambiente. Los temas sociales, respecto al cambio en la dinámica cultural y sus patrones, así como la presión por los servicios, tanto en cantidad como en calidad, con su consecuente efecto en los precios, son solo algunos de los aspectos que deben ser tomados en cuenta como parte del análisis integral de este tipo de desarrollo.

La responsabilidad de la autorización técnica y ambiental de los permisos que requiere este tipo de desarrollo por parte del Ministerio del Ambiente y Energía (MINAE) y sus diferentes autoridades (la Secretaría Técnica Nacional Ambiental –SETENA-, el Departamento de Aguas, las oficinas regionales del Sistema Nacional de Áreas de Protección –SINAC- y la Dirección de Geología y Minas –DGM-), no se limita únicamente a permisos complementarios y requeridos para que el proyecto en cuestión pueda llevarse a cabo. Dicha responsabilidad va mucho más allá, pues a la hora de otorgar dichas autorizaciones, se está dando indirectamente, el visto bueno para garantizar servicios tan vitales como el agua, o bien, para garantizar que la actividad se va a ejecutar (incluyendo como parte de esto no solo la construcción, sino también la operación) de una forma armoniosa y equilibrada con el ambiente, es decir, con el mínimo impacto ambiental y dentro de una estrategia de desarrollo sostenible, sin embargo, en la actualidad, el descontrol en el desarrollo, la falta de planificación ambiental territorial, conjugado con zonas de poco desarrollo productivo, no están haciendo realidad un desarrollo sostenible de las actividades turísticas y constructivas en estas zonas, muy a pesar de que en primera instancia su riqueza natural y cultural, así como un sistema político estable, son las razones del porque esos inversionistas han seleccionado a Costa Rica para realizar su proyecto, incluyendo su tradición de protección al ambiente y su conocida imagen “verde y natural”.

Para el desarrollo de los proyectos inmobiliarios hay necesidades y pasos que deben cumplirse, como por ejemplo: comprobación de que existe buena disposición de agua potable, no solo para la construcción, sino también para la operación de las residencias. En el caso de que el proyecto se localice en una zona donde existen árboles, o zonas boscosas, será necesario tramitar el permiso de tala de árboles ante el MINAE. También se requieren fuentes de materiales minerales para la construcción, lo que indirectamente intensifica la presión hacia la existencia de proyectos mineros que aporten agregados de construcción o en su defecto induce prácticas ilegales de aprovechamientos de recursos mineros del Estado. Además de esto, el trámite de la Viabilidad Ambiental ante la SETENA no se visualiza en su dimensión real, ya que se interpreta por la gran mayoría de usuarios e incluso funcionarios públicos como un requisito más de la lista de trámites que debe cumplir un proyecto de desarrollo inmobiliario. No obstante, la Viabilidad Ambiental, obtenida mediante la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) es una cosa completamente diferente y de gran trascendencia.

Cuando la SETENA otorga una Viabilidad Ambiental de un proyecto inmobiliario de una zona costera está afirmando que el mismo se podrá ejecutar porque se ha analizado y concluido que no generará impactos significativos al ambiente, no solo durante su construcción, sino también durante su operación. Tal y como lo ha interpretado la Sala Constitucional, con la Viabilidad Ambiental se está afirmando, tácitamente, que el proyecto puede ser realizado en el marco de que se garantiza el cumplimiento de lo establecido en el Artículo 50 Constitucional. Esto puede ser así, si se tratara de un proyecto individual dentro de un territorio amplio en donde el ritmo de crecimiento inmobiliario fuese bajo, o bien y más importante todavía, en un territorio en el que ya se hubiese realizado un eficiente ordenamiento ambiental territorial multiescala (con lineamientos desde lo nacional, pasando a por lo regional – a escala de cuenca hidrográfica- hasta lo local o municipal) y en donde los factores ambientales ya se hubiesen tomado en cuenta desde una perspectiva amplia y general. No obstante la realidad es completamente diferente.

La SETENA ha recibido durante al menos los últimos dos años, una cantidad nueva y creciente de proyectos inmobiliarios en las zonas costeras, y le toca tramitar los mismos bajo una fuerte presión de agilización de trámites a fin de estimular el interés de las autoridades por que se de inversión y desarrollo en zonas tradicionalmente deprimidas económicamente. No obstante, las decisiones de viabilidad ambiental, aunque se realizan con limitados recursos y haciendo el mejor y mayor esfuerzo posible de evaluar con eficiencia y eficacia el potencial impacto ambiental y generando las condiciones apropiadas para su desarrollo, adolece por la naturaleza acelerada de crecimiento de los proyectos inmobiliarios, de un factor muy importante, que es la Evaluación de los Efectos Acumulativos. Este factor con el tiempo puede resultar en una especie de “bomba de tiempo” que podría generar mucho daño ambiental con consecuencias para todos.

Los efectos acumulativos son un tipo de impacto ambiental más general que se produce dentro de un espacio geográfico dado, por la suma de pequeños impactos generados por proyectos individuales localizados dentro del mismo. Los impactos de los proyectos individuales pueden ser bajos y en principio “controlables”, no obstante, cuando éstos se van sumando a los de nuevos proyectos, se obtiene un efecto neto muy significativo y en muchos casos no controlable, al punto que se producen daños al ambiente. Un ejemplo de ello, lo puede conformar el uso de agua subterránea en una zona costera. La construcción de uno o varios pozos de extracción de aguas subterráneas para aprovechamiento de proyectos turísticos puede ser razonable y viable, pero cuando su número aumenta y su uso se excede puede inducir un efecto acumulativo por sobreexplotación que se traduce en una salinización del recurso, y por tanto en un daño al ambiente por deterioro de la calidad del agua del acuífero. Hay muchos otros ejemplos de efectos acumulativos de este tipo, en temas clave como la presión por los servicios de energía, drenaje de aguas pluviales, vertidos de aguas residuales, recursos minerales, recursos forestales, incidencias sociales, servicios de salud, manejo de residuos sólidos ordinarios y especiales, recursos culturales, recursos biológicos terrestres y marinos, condiciones de vulnerabilidad a las amenazas naturales y recursos paisajísticos, entre otros.

En el caso del desarrollo inmobiliario de Guanacaste los efectos acumulativos más importantes se refieren a: fuentes de agua, impactos durante la construcción, generación y tratamiento de aguas residuales, manejo de aguas pluviales, generación de residuos sólidos especiales y peligrosos, presión hacia los servicios (electricidad, telefonía, productos agrícolas y agropecuarios – pesca, por ejemplo-), afectación de la flora y la fauna en algunos sectores, alteración de patrones sociales y culturales, presión sobre la infraestructura existente y efectos paisajísticos.

El crecimiento acelerado en algunas zonas de Guanacaste ya está generando efectos acumulativos importantes que deben ser atendidos con urgencia (casos de Tamarindo, Papagayo y Flamingo). Otras zonas ya empiezan a entrar en esa categoría y es posible que en un corto plazo se incorporen más.

Se han hecho esfuerzos para atender esta situación (incorporación de la variable ambiental en los planes reguladores, mejora de los instrumentos como el D-1, etc.), no obstante hacen falta soluciones más integrales y duraderas. Soluciones que requieren ser implementadas a muy corto plazo, ya que la velocidad y aceleración del crecimiento inmobiliario en las zonas costeras se da a ritmo muchas veces más alto que la velocidad en que las autoridades gubernamentales toman acciones.

2. Estrategia de solución

El desarrollo de una estrategia realista de solución debe considerar varios escenarios a corto, mediano y largo plazo. Cualquiera que sean esos escenarios, la estrategia que se plantee debe tomar en cuenta varias premisas fundamentales, como son:

  1. El acelerado crecimiento del desarrollo inmobiliario en la zona de Guanacaste va continuar. Primeramente concentrado en las zonas litorales costeras, luego se extenderá “tierra adentro” hacia otras zonas de la provincia con condiciones y recursos naturales diferentes.
  2. El país no puede detener la llegada de toda esa inversión y desarrollo en la zona de Guanacaste, siempre y cuando el mismo pueda estar sujeto a un sistema de control a toda escala desde la regional hasta la local. No obstante, se corre el riesgo de que si no se toman medidas rápidas y concretas, la situación se pueda volver crítica y termine generando un efecto traumático y posiblemente irreversible a esa tendencia de desarrollo de la región. En este sentido, la Sala Constitucional y las municipalidades que finalmente otorgan los permisos de construcción podrían jugar un papel clave y determinante si se llegara a presentar el caso de interposición de recursos de amparo o de acciones y presión en las Municipalidades involucradas. En la Meseta Central se tiene un antecedente claro con la Municipalidad de Belén.
  3. En la zona de Guanacaste se tiene programado a mediano plazo la realización de los planes reguladores de todos los cantones. No obstante, es necesario disponer de un instrumento más general, de carácter vinculante que permita fijar lineamientos de orden nacional, regional – cuenca hidrográfica- y local que contemple aspectos de evaluación ambiental estratégica y le de solidez real a las zonificaciones de uso del suelo que se establezcan, según criterios de capacidad de carga, fragilidad ambiental y de efectos ambientales acumulativos.
  4. El Instituto Nacional de Turismo (ICT) dispone de un Plan Nacional de Desarrollo Turístico, con un segmento dedicado al Pacífico Norte de Costa Rica, el cual representa una útil base a tomar en cuenta en el tema de la Evaluación Ambiental Estratégica de la zona. Sin embargo este tema solo debe considerarse como un insumo más del proceso de evaluación ambiental del desarrollo de la región, ya que, como se ha mencionado, no es el desarrollo turístico el principal factor de crecimiento en la zona, sino el desarrollo inmobiliario, el cual no tiene una relación tan directa con el tema turismo pero que puede considerarse como una de sus derivaciones o efectos indirectos.
  5. Diversas instituciones del Estado, tales como el Acueductos y Alcantarillados, el Instituto Costarricense de Electricidad, RECOPE, la Caja Costarricense del Seguro Social, el Instituto Nacional de Aprendizaje y otros similares, han desarrollado planes y acciones concretas para atender las nuevas demandas de servicios en razón del acelerado crecimiento en la región de Guanacaste. Sin embargo, por lo general, esas acciones son más de carácter contingente, y no obedecen a un plan estratégico de desarrollo para la región basado en un claro y efectivo análisis de consistencia.
  6. La situación de desarrollo acelerado en la zona de Guanacaste todavía se encuentra dentro de una condición de “control”, no obstante, se está relativamente cerca de que la misma se “salga de control” dada la cantidad creciente de proyectos de inversión que están surgiendo cada día en la zona. La presión ambiental hacia los recursos crece también muy rápidamente y se está en una condición cercana al límite de capacidad de carga de dichos recursos, lo cual exige obligatoriamente tomar medidas urgentes, como una valoración rápida de la situación y una orientación de acciones encaminadas a dar sostenibilidad a ese desarrollo creciente que se está dando en la zona.

En consideración de todo lo discutido previamente y a fin de promover un desarrollo sostenible de la región de Guanacaste, y en la medida de lo posible de otras zonas del país que tienen una condición similar (como por ejemplo el Pacífico Central), se siguieren los siguientes pasos estratégicos de solución:

  1. Realizar una Evaluación Ambiental Estratégica rápida, de escala regional (1:50.000) de un plan de desarrollo inmobiliario y turístico de la región de Guanacaste. Esta EAE rápida deberá ser realizada en un máximo de 6 meses. Deberá ser efectuada según la metodología oficializada por el MINAE tanto para la introducción de la variable ambiental dentro de la planificación de uso del suelo, como para la realización de las Evaluaciones Ambientales Estratégicas de desarrollo sectorial la cual se encuentra en etapa final de elaboración conjunta con las autoridades de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD) y se dispondrá con la misma a partir del mes de septiembre próximo. Esta EAE deberá ser realizada con el apoyo de todas las autoridades del Estado, incluyendo los gobiernos locales. Como parte de la misma se incluirá una zonificación general de fragilidad ambiental a escala 1:50 000, un análisis de desarrollo y su tendencia futura a corto y mediano plazo y además un Análisis de Alcance Ambiental incluyendo un análisis de consistencia de los patrones de desarrollo. El producto final de la EAE rápida deberá ser un conjunto de lineamientos ambientales a cumplir a fin de darle sostenibilidad real al desarrollo de la región de Guanacaste. Además, como parte de esos lineamientos se deberán dar las bases para la realización del ordenamiento ambiental territorial de menor escala que se de a escala de cuenca hidrográfica y más local o cantonal, y de los mismos enfoques de EAE más detallados que se den en el futuro o en su defecto de carácter sectorial para otros sectores de desarrollo (carreteras, energía, biodiversidad, agua, minería, etc.).
  2. Promover la publicación de un Reglamento General de Ordenamiento Ambiental Territorial multiescala para Costa Rica. Este instrumento resulta clave dentro del proceso dado que es la forma administrativa y legal de dar vinculancia a los lineamientos que se deriven de la EAE rápida y por tanto de garantizar que los mismos se van a cumplir, no solo por las autoridades de gobierno central, sino en particular, por los municipios. A este respecto la Sala Constitucional ha dejado claro, en varias ocasiones que, en materia ambiental, en especial cuando se trata de una visión que viene de lo nacional hacia lo local, no impera la autonomía municipal, sino más bien criterios y lineamientos ambientales que consideren el medio ambiente como un todo y no con la visión particular y parcial de un territorio cantonal. Sobre la base de este marco jurídico y tomando en cuenta el hecho de que en nuestro país existen al menos cinco leyes que obligan a la planificación y ordenamiento territorial del uso del suelo[1], es que se hace indispensable que, mientras se redacta y se tramita en la Asamblea Legislativa una Ley de Ordenamiento Ambiental Territorial moderna para Costa Rica, se publique un Reglamento General sobre este tema, que una los lineamientos comunes de esas leyes y ordene una serie de reglas claras para la ejecución de planes de ordenamiento de uso del suelo multiescala, es decir, de la escala nacional, a la regional – cuenca hidrológica - y de esta a la local o municipal. A este respecto el MINAE (por medio de su participación en el PRUGAM) ha venido trabajando, con la colaboración incluso del sector inmobiliario, desde hace varios meses con un borrador de reglamento general que podría ser utilizado como base para su publicación pronta (en el transcurso de los próximos tres meses). Es importante señalar que ese Reglamento General requerirá de la firma de los ministros del MINAE, MAG, MOPT, VIVIENDA, TURISMO y PLANIFICACIÓN. Lo que le podrá dar una gran potencia de aplicación, siempre cuando exista una buena identificación de las autoridades relacionadas.
  3. Aportación de recursos financieros para el desarrollo de la estrategia. Este aspecto es fundamental para la debida realización de la estrategia, pues las autoridades de gobierno relacionadas, no estarían en condiciones de poder atender estas nuevas tareas. Se requiere el apoyo del sector privado y de buscar fondos sanos dentro del aparato estatal que puedan dar recursos a esta importante tarea. Dichos fondos públicos pueden provenir de empréstitos extranjeros o bien de recursos nacionales, tal y como se hizo hace algunos años para los trabajos que realizó una Comisión de Ordenamiento Territorial para el MINAE utilizando fondos aportados por RECOPE dentro del marco de la Ley General de Hidrocarburos y que contó con el aval de la Contraloría General de la República.


3. Conclusión

La problemática que representa el acelerado y desordenado crecimiento inmobiliario en las zonas litorales costeras del país, especialmente en la zona de Guanacaste, no solo genera beneficios económicos al país; trae consigo también un riesgo ambiental, vinculado a la falta de planificación apropiada y a la generación de efectos acumulativos, que si no se regula y controla a tiempo, puede convertirse en una “bomba de tiempo” cuya explosión se traduciría en un retroceso muy serio para el desarrollo de la zona, con consecuencias muy negativas en materia de protección ambiental y de imagen del país. La situación en la actual coyuntura no amerita de situaciones críticas como detener el proceso de autorizaciones que actualmente se dan, no obstante de continuar dándose el crecimiento desordenado al ritmo que se está dando, es muy posible que en breve tiempo, si sean necesarias medidas más drásticas y traumáticas. En el corto plazo, si no se planifica adecuadamente el desarrollo de las zonas costeras, podría resultar más costoso económicamente para los municipios en particular y para el Estado en general, el revertir los efectos ambientales y los beneficios económicos que podría generar la actividad, no resultarían significativos a la luz del problema en que esta situación podría convertirse.

Esa problemática requiere urgentemente ser atendida de una forma integral por parte de las autoridades de gobierno y en particular por el Ministerio del Ambiente y Energía, órgano rector en materia de medio ambiente, gestión ambiental, manejo de recursos naturales de tipo forestal, energía, minero y de recursos hídricos; y también de ordenamiento ambiental territorial.

Se ha planteado una estrategia para atender de inmediato esta problemática sin que ello frene o detenga el desarrollo en las zonas litorales, parte de la ejecución inmediata de un Plan multifactorial, cuyo primera tarea representa la realización de una Evaluación Ambiental Estratégica rápida que permita efectuar lineamientos o directrices vinculantes de orden nacional y regional a fin de que los municipios se adapten a los mismos.

En síntesis, la situación puede ser manejada de manera apropiada si se toman las medidas recomendadas de inmediato y se trabaja junto con el sector productivo, particularmente el sector inmobiliario y turístico en el desarrollo de la estrategia propuesta.

Es por todo lo anterior, que comunicamos formalmente sobre la situación problemática y solicitamos se nos giren las instrucciones claras sobre el proceder de nuestras instituciones, de manera que se de fiel cumplimiento a nuestras obligaciones y respetemos el mandato constitucional en esta materia.

La urgencia con que se requieren tomar acciones concretas para evitar que la situación se convierta en incontrolable, nos insta a solicitar se brinden las facilidades para iniciar de inmediato a implementar el proceso de EAE en la zona y establecer los lineamientos correspondientes, de manera que solicitamos toda la colaboración que nos puedan brindar para realizar esta importante tarea con los distintos actores involucrados.

San José, 28 de agosto del 2006

Licda María Guzmán Ortiz
Secretaria General
Secretaría Técnica Nacional Ambiental



[1] 1) Ley de Planificación Urbana, 2) Ley de la Zona Marítima – Terrestre, 3) Ley Orgánica del Ambiente, 4) Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y 5) Ley de Emergencias.

 
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